민간투자사업에 대한 정부회계 개선방안

민간투자사업에 대한 정부회계 개선방안: 2008 SNA지침 발간을 계기로

 Fiscal Accounting for PPPs in Korea

옥동석 인천대학교 무역학부 교수
Oak, Dong Seock Professor, Dept. of Trade, Univ. of Incheon
(dsock@incheon.ac.kr)

I. 머리말
II. 민간투자사업과 정부회계
1. 민간투자사업과 재정부담
2. 민간투자사업 정부회계처리지침
III. 민간투자사업 정부회계의 국제기준
1. 운영리스와 금융리스
2. 유럽연합의 회계기준
3. IMF의 회계기준
4. 2008 SNA의 회계기준
IV. 민간투자사업 정부회계 개선방안
1. 수익형 민자사업 분석
2. 임대형 민자사업 분석
V. 맺음말

본 논문은 2009년도 인천대학교 자체연구비 지원에 의해 작성되었음.
106 국토연구 제67권 (2010. 12)

I. 머리말
정부와 민간이 협력하여 공공시설과 대국민 서비
스를제공하는민간투자사업은1994년이후우리
나라에 본격 도입되어 도로, 철도 등 교통시설을
중심으로상당히 활성화되었다. 이들은민간이시
설물을 운영하고 그 이용료로부터 투자비를 주로
회수하는 방식이었기 때문에 BTO(Build Transfer
Operate)라불리었다. 이러한BTO의성과에힘입
어2005년부터는민간이정부로부터임대료를받
아 투자비를 회수하는 BTL(Build Transfer
Lease) 방식을 새로 도입하면서 교통시설 이외의
사회기반시설인 학교, 하수관거, 군 주거시설, 박
물관등매우다양한분야로그적용영역이확대되
었다. 2008년 말 기준, 민간투자방식으로 진행되
고있는사업의수는422개의프로젝트1)에달하며
민간부문의누적투자액규모가56조원에달하는
것으로평가되고있다(한국개발연구원공공투자관
리센터. 2010).
민간투자사업에 대한 상당한 성과에도 불구하
고이들에대한비판적시각은크게두가지측면에
서 제기되었다. 하나는 민간투자사업이 전통적인
재정사업에 비해 시설물 공사비가 더 많이 소요되
고 있다는 지적이다. 이는 주로 시민단체에 의해
제기된비판이었다. 이에대한반론으로는공사비
와 운영비 전체의 생애전체비용(life-cycle cost)
관점에서는 민간투자사업이 더 효율적일 수 있다
는것이다. 또한실제공사비를체계적으로비교할
수 있는 객관적 데이터가 부족하기 때문에 이러한
비판이근거가부족하다고지적되기도한다. 민간
투자사업에 대한 또 다른 비판적 시각은 민간투자
제도가 사회기반시설에 대한 정부의 재정부담을
은닉하는 수단으로 사용된다는 것이다. 민간투자
사업에 대해서는 최소운영수입보장 등 미래 기간
에각종의재정지원이제공되는데, 현금주의를채
택하는 현행 정부회계는 이들에 대한 미래의 정부
지급금을 당장 계리하지 않기 때문에 사업의 선택
을 왜곡한다는 것이다.
민간투자사업에대한 이두 번째측면의 비판은
전 세계적으로 많은 국제기구들의 관심을 끌었다.
정부는 민간투자사업을 어떻게 회계처리하여야 할
것인가? 민간투자사업에 대한 미래의 정부지급금
을 정부의 부채로 회계처리하는 국제적 기준을 구
체적으로제시한최초의통계지침은2004년유럽
연합(EU)에서 발간되었다. 유럽연합에서는 마스
트리히트 조약에 따라 과도한 재정적자와 정부채
무를 규제하는데, 민간투자사업에 대한 정부지급
금을 정부채무에 계리하여 회원국들의 재정상태를
공정하게 비교할 필요성이 인식되었기 때문이다.
또한 2007년 IMF는 재정투명성지침(Manual on
Fiscal Transparency)을 발간하며 민간투자사업
에 대해 체계적인 정부회계의 처리기준이 마련되
어야 함을 강조하였다.
민간투자사업에 대한 국제기구의 이 같은 관심
은 2008년부터본격적인논의가시작되어국민경
제에 대한 가장 중요한국제적회계 또는통계지침
인 UN의 국민계정지침(System of National
Accounts: SNA)에반영되었다.2) SNA지침은UN
이 유럽연합 집행위원회, IMF, OECD, 세계은행
등과 공동으로 발간한 국민경제에 대한 기본적인

1) 2008년말기준실제 서비스를제공하고있는사업 수는252개 프로젝트로서 상당수 사업들은설계 및건설단계에 있음. 이러한
통계는 최근의 민간투자사업 확대 경향을 보여줌(한국개발연구원 공공투자관리센터. 2010)
2) National Accounts 라는 용어는 우리나라에서 국민계정으로 번역 사용되고 있는데, 국민회계로 번역하는 것이 보다 적절한 것
으로 생각됨.
민간투자사업에 대한 정부회계 개선방안 107

회계및통계기준이다. 국민계정체계(SNA)는경
제원칙에 기초한 엄격한 회계관습(accounting
conventions)에 따라 경제활동 통계를 수집하는
방법에 대해 국제적으로 합의된 표준적 권고사항
으로서국내총생산(GDP) 등과같은통계를생산하
기위해국가간에합의된기준이다.3) SNA지침을
준비한 작업반(ISWGNA)은 IASB(International
Accounting Standards Board), IPSASB
(International Public Sector Accounting
Standards Board)와 협의를 하며 기본적인 원리
를 공유하였다. IASB, IPSASB는 독립된 지위를
갖는 국제 민간기구로서 정부회계에 대한 기준들
을설정하고있는데, SNA지침을발간하는데참여
한 UN, IMF, EU 등 국제기구들은 각국 정부 및
중앙은행들이 참여하고 있다는 점에서 그 구속력
이 더 강하다고 할 수 있을 것이다.
2010년에최종확정되어발간된2008년SNA지
침 개정판에는 민간투자사업에 대한 일반적인 정
부회계처리의방향이정리되어있다. 본논문은민
간투자사업 정부회계에 대한 국제적 기준들을 정
리하며, 우리나라 민간투자사업의 정부회계 처리
에 대한 시사점을 정리하고자 한다. 이를 위하여
제II절에서는 민간투자사업이라는 장기계약이 정
부회계에 미치는 영향을 개략적으로 정리하고,
2010년 2월 우리나라에서 공고된 민간투자사업
(BTO·BTL) 회계처리지침의 내용을 살펴보고자
한다.제III절에서는 민간투자사업에 대한 국제적인
통계기준들을정리할것인데, 1993년SNA지침에
서제시된운영리스와금융리스의개념, 유럽연합
의회계기준, IMF의회계기준그리고2008년SNA
지침의내용을상세히조명하고자한다. 제IV절에
서는 민간투자사업에 대한 우리나라 정부회계의
개략적처리방향을제안하기위하여BTO(임대형)
와BTL(수익형)의표준실시협약내용을분석조명
하고자 한다.

II. 민간투자사업과 정부회계
우리나라에서 사회기반시설에 대한 민간투자제도
가본격시행된 것은｢사회간접자본시설에대한민
간자본유치촉진법｣이 제정되었던 1994년이라 할
수있다. 물론그이전에도개별법령에따라도로,
터널, 교량, 항만 등에 대한 민간투자사업이 시행
되었으나, 이들은 주무관청이 발급하는 행정적인
사업허가서에따라추진되었다. 여기에는사업자
와 사업 내용에 대해 기본적인 사항만 기재되고,
그 나머지 세부사항들은 그다지 구속력이 없는 사
업계획서의형태로첨부되었다. 다시말해민간사
업자가 주무관청에 사업계획서를 제출하면 주무관
청은이를검토하여사업시행자를지정하고, 사업
시행자로 지정된 민간사업자는 다시 사업에 대한
실시계획을 작성하여 주무관청의 승인을 구한다.
사업진행과정에서 실시계획은 변경될 수 있는데
민간사업자는 그때마다 주무관청의 재량적 승인을
얻어야 했다.
1994년에제정된｢사회간접자본시설에대한민
간자본유치촉진법｣도 법률제정 당시에는 사업내
용, 위험분담, 분쟁해결 등 주요 사항을 사전적으
로 규정하는 계약보다는 주무관청의 재량적 승인
에 기초하는 행정허가 형태의 기존 방식을 염두에
둔듯하다. 왜냐하면정부와민간사업자사이에체

3) EC, IMF, OECD, UN, World Bank. 2010. 문단 1.1 참조.
108 국토연구 제67권 (2010. 12)

결되는 실시협약이라는 용어가 법률 조문 어디에
도등장하지않기 때문이다. 정부가민간사업자에
게 행정절차상의 지원만 제공하더라도 다수의 사
회간접자본시설이 민간자본에 의해 투자될 수 있
을 것으로 기대하였던 것이다.
그런데 이 법률이본격 시행되면서기대와달리
민간기업들의 참여 열의가 높게 나타나지 않았다.
정부가 다수의 사업들을 정부고시사업으로 공고하
였으나 예상과 달리 민간기업의 적극적 관심 표명
은 이어지지 않았다. 사회간접자본으로부터 적정
한 수익을 확보할 수 있을지, 사회적 여론과 정치
적 논리로 사업의 안정적 운영이 방해받지는 않을
지 등등의 의구심이 완전히 해소되지 않았던 것이
다. 정부입장에서도민간기업에대한각종지원이
일반 국민들에게 특혜로 비쳐지지는 않을지 걱정
을 하지 않을 수 없었다. 이러한 불확실성 속에서
영종도신공항고속도로 사업이제1호민자사업으
로 추진되었다. 민간기업들은 서로 경쟁하기보다
단일의 컨소시엄을 구성하여 입찰함으로써 민간투
자사업경험을쌓는데보다더주력하였다. 이사
업의 진행과정에서 점차 핵심적 사항으로 등장한
것은수익성기준이었다. 이에관한내용을명문화
할 필요성이 제기되면서 당시에 상당한 수준의 시
장계약 형태로서 실시협약이 체결되었던 것이다
(노성태·옥동석. 1996)
1994년이후민간투자제도의실제수행과정에
서 행정적 허가서 대신 실시협약이 체결되는 관행
이정착되었는데, 1998년12월｢사회간접자본시설
에 대한 민간투자법｣이 제정되면서 민간투자사업
은 주무관청과 민간사업시행자 사이에 체결되는
실시협약에 기초한다는 사실이 명문화하였다. 법
률에 의하면실시협약은 사업시행 조건 등에관한
계약으로정의되었으며(제2조), 사업시행자의지
정, 토지 및 시설물의 관리·운영 등에 관한 최종
적인 근거 문서가 되었다(제13조, 제24조). 결국
민간투자제도는 정부가 공공사업을 행정적인 인허
가 대신 장기간의 시장계약으로 수행하는 계기를
제공하였다. 공공사업을 장기간의 시장계약을 통
해 수행하는 것은 우리나라의 재정운용에서 획기
적인지평을여는역사적사건이었지만, 당시전문
가들은 이러한 의의를 충분히 인식하지 못하였다.
장기간의 시장계약에서 정부는 민간기업에 재
정지원을 약속할 수 있을 것이다. 여기서 정부가
민간투자사업에 대한재정지원을 안정적으로 집행
하기 위해서는 무엇보다도 먼저 관련 예산을 연도
별로 안정적으로 확보할 수 있어야 한다. 그런데
우리나라헌법제55조에서는 한회계연도를넘어
계속하여 지출할 필요가 있을 때에는 정부는 연한
을 정하여 계속비로서 국회의 의결을 얻어야 한다
고 규정함으로써 예산운용의 기본 원칙으로서 단
년도 예산주의를 채택하고, 예외적으로 계속비를
운용할수있도록하였다. 단년도예산주의는향후
수년간의 예산지출을 필요로 하는 사업을 국회가
함부로 의결하지 못하도록 하는 효과를 갖고 있다.
그러나 단년도 예산주의는 장기사업의 안정적 집
행을 위협하기 때문에 우리나라에서는 이에 대한
예외로서헌법제55조의계속비제도를두고있는
것이다. 계속비 제도는 국회가 단 한 번의 의결로
향후 수년간의 확정채무를 부담할 필요가 있을 때
사용될 수 있다. 이는 단년도 예산주의의 예외로
인정되기 때문에 극히 제한적으로 운용되도록 하
였다.단년도 예산주의에 의하면 특정 연도에 민간투
자사업에 지급되어야 할 정부의 재정지원금은 매
년국회의결을거쳐야할것이다. 만약재정지원금
이10년에걸쳐지급되어야한다면10번의국회의
결을필요로한다. 또한예산부족을이유로예산이
승인되지 않는다면 정부는 재정지원금을 지급하지
민간투자사업에 대한 정부회계 개선방안 109
못할 수도 있다. 단년도 예산주의는 이와 같이 민
간투자사업뿐만 아니라 장기간 지속되어야 할 재
정사업을 안정적으로 집행하는 방법이 아니므로,
민간투자사업에 대한 재정지원금 예산을안정적으
로 확보하는 데 많은 어려움이 따른다.
단년도 예산주의의 이와 같은 문제에 대처하기
위해서는 민간투자사업에 대한 재정지원금은 계속
비제도로서확보될필요가있었다. 그런데민간투
자사업의 전체 계약기간은 시공기간과 운영기간
(무상사용기간)을포함하여10~30년간지속되기
때문에, 민자사업에 대해서는 5년으로 한정되어
있는계속비의연한이지나치게짧을것이다. 이처
럼 정부 본연의 공공사업을 장기간의 시장계약으
로 수행한 경험이 거의 전무하였던 우리나라 정부
로서는 계약의 안정적 진행을 뒷받침하기 위해 재
정운용및 공공부문 관리측면에서해결해야할 과
제들을 안게 되었던 것이다.
더구나헌법제58조에서는 국채를모집하거나
예산 외에 국가의 부담이 될 계약을 체결하려 할
때에는 정부는미리 국회의 의결을 얻어야한다고
규정되어있다. 정부는실시협약을통해민간투자
사업에 대하여 명시적인 건설보조금과 각종의 우
발채무(예컨대 최소운영수입보장 등)를 부담하는
데, 이는 국가의 부담이 되는 계약을 국회 의결을
거치도록한헌법제58조를위배할개연성이상당
히높다. 이와같은비판에직면하여정부는2005
년에 민간투자법을 개정하여 정부가 예산안을 국
회에 제출할 때 민간투자사업의 총한도액과 대상
시설별 한도액을 제출하고 그 변경을 국회에 보고
하도록 규정하였다(민간투자법 제7조의2).4)
2000년도 이후 민간투자사업에 대한 재정지원이
본격 제공되면서 민간투자사업은 현재의 재정부담
을미래로전가하는것이라는비판이이어졌다. 따
라서 민간투자사업의 시행에 대해 일정한 재정규
율이 있어야 한다는 인식이 확산되기 시작하였다.
기획예산처는 2007년 3월 2007~2011년국가재
정운용계획 수립을 위한 공개토론회에서 재정부
담을 고려한 민간투자, 어디까지 가야 하나?라는
주제를 제기하며 이에 대한 여론을 수렴하고자 하
였다. 여기서는미래의재정부담을추산하고향후
에 적용되어야 할 재정규율을 토론하였다.
민간투자사업에 대한 재정규율의 필요성이 제
기되면서2008년말에는임대형민자사업(BTL)의
총한도액, 대상시설별 한도액, 사업추진 과정에서
의예측할 수없는 지출에 충당하기 위한예비한도
액 등을 국회에 제출하여 의결하도록 하는 민간투
자법의 개정이 이루어졌다. 민간투자법의 개정에
서는 국회의 의결을 거쳐 한도액을 설정하도록 요
구하는한편, 국회가한도액을증액하고자하는경
우에도행정부의동의를받도록하였다. 또한이들
임대형 민자사업에 대해서는 다음 연도의 정부지
급금 규모를 국회에 제출하도록 하였다. 나아가
2010년5월에는임대형민자사업(BTL)에대해향
후5년간의정부지급금추계서를작성하도록요구
하는법률개정이이루어졌다. 민간투자사업에대
한 이러한 정책변화들은 모두 민간투자사업 재정
지원에 대해 일정한 규율을 확보하고 투명성을 제
고하기 위한 진전된 노력이라 할 수 있다.
민간투자사업에 대해서는 국회보고뿐만 아니라

4) 예산은 예산총칙, 세입세출예산, 계속비, 명시이월비, 국고채무부담행위로구성되는데, 민간투자 실시협약에의한 국가의부담은
이들중그어디에도포함되지않음(국가재정법제19조). 더구나예산안의법정첨부서류에도포함되지않음(국가재정법제34조).
110 국토연구 제67권 (2010. 12)

정부부문 내부에서 이루어지는 회계기준 자체를
변경해야한다는논의가나타났다. 특히정부회계
를 현금주의에서 발생주의로 전환하기 위한 노력
이 나타나면서 이 문제에 대한 관심이 증폭되었던
것이다. 2007년 10월 제정된 국가회계법에 의해
기획재정부 내에 설치된 국가회계제도심의위원회
는 발생주의 전환을 위한 각종 국가회계실무처리
지침을 2009년 6월부터 공고하였다. 2010년 2월
에는 발생주의 전환을 위한 민간투자사업
(BTO·BTL) 회계처리지침을고시하였는데, 여기
서는 수익형 민자사업인 BTO와 임대형 민자사업
BTL을구분하여회계처리하는방법을자세히설명
하고있다. 지침에서는BTO사업과BTL사업의차
이가 민간사업자의 투자비 회수방법에 있음을 강
조하고있다. BTO사업은최종사용자의사용료(고
속도로통행료등)를기반으로투자비를회수하지
만, BTL사업은정부의시설임대료를통해이루어
진다는 사실을 감안하여 회계처리 방법을 제시하
고 있는 것이다.
우선BTO사업에서는사회기반시설이준공되어
국가에 기부채납될 때 정부는 해당 자산을 취득한
것으로 회계처리하고 당해 자산의 차감계정으로서
민간사업자에 대한 사용수익권을 계상할 것을 요
구하고있다. 자산의취득원가는공정가액으로하
되 민간투자비 총액을 공정가액으로 볼 수 있으며,
같은 금액의 사용수익권은 권리의 제공기간에 걸
쳐 감가상각비와 함께 상각된다.
반면BTL사업에서는정부가장기연불조건으로
시설물을 취득하는 것으로 회계처리한다. 민간투
자비를 자산의 취득원가로 계상하고 임대료로서
지급해야 할 전체 명목금액을 기타의 장기미지급
금이라는 부채로계상한다. 그리고 민간투자비와
기타의 장기미지급금의 차액을 현재가치할인차
금으로 계상한 후, 정부가 매년 시설 임대료를 지
급할 때마다 기타의 장기미지급금과 현재가치할
인차금이 상각되는 것으로 계상한다. 기타의 장기
미지급금 상각액은채무원금의상환으로, 현재가
치할인차금의 상각액은 이자비용으로 간주될 수
있을 것이다.
그런데 다음 절에서 살펴보는 바와 같이 국제기
구의공식적인회계및통계지침에의하면, 장기계
약이 체결되는 민간투자사업(Public Private
Partnership: PPP)은 운영리스 또는 금융리스로
회계처리되어야 한다.5) 우리나라의 국가회계기준
에관한규칙 제48조에서는운영리스와금융리스
를 규정하고 있으면서도 이들을 민간투자사업에
대해서는 적용하지 않고 있다.
III. 민간투자사업 정부회계의 국제기준
UN은1953년 국민계정체계와부표(A System of
National Accounts and Supporting Tables, 이
하 SNA) 를 통해 개별 국가의 국민소득통계에 대
한기준을제시하였다. 이는1968년소위 신SNA
로발전하였으며 년 월 경제사회이사회 , 1993 7 UN는
(Economic and Social Council) 이기준을보다
체계적으로정리하여1993 SNA지침을발간하였
다.6) 1993년 당시 이 지침의 발간에는 유럽연합
5) PPP사업에는 사회기반시설과같은자본자산이 포함되지않는경우도 있기때문에 보다 일반적으로는민관협력사업으로번역되
는것이 바람직할것임. 그러나본논문에서는사회기반시설에대한 민간투자사업을 의미하기 때문에 이를구분하지않고민간투
자사업으로 번역 사용하였음.
6) UN(1993) 참조.
민간투자사업에 대한 정부회계 개선방안 111
(Commission of the European Communities-
EUROSTAT), IMF, OECD 등이모두참여하였다.
사회기반시설 민간투자사업은 발생주의 회계
하에서는 어떻게 처리되어야 하는가? 민간투자사
업은 민간 사업시행자가 사회기반시설이라는 자산
을 자금조달·설계·시공하는데 그 재원은 정부지
원과 사용료수입으로 보전되는 사업이다. 사회기
반시설의 재원 전액을 민간의 사용료 수입으로 보
전하는 민간투자사업은 시설물의 정부이전(또는
기부채납) 외에는정부회계와무관할것이다. 만약
재원 전액을 향후 정부지원으로 보전한다면 정부
가 사회기반시설을 획득할 때 자산과 함께 금융부
채를부담하는것으로간주되어야할것이다. 이는
정부가 민간의 사업시행자로부터 금융리스를 받는
것으로 간주된다.
그런데 재원의 일부를 정부지원으로 보전하고
나머지일부를 사용료수입으로 보전한다
면운영리스가될수있을것이다. 운영리
스의 경우에는 정부가 시설물에 대해 매
년 임대료 또는 사용료를 지급하는 것일
뿐 금융부채를 부담한다고 할 수는 없을
것이다. 결국 민간투자사업에 대한 정부
회계는 당해 시설물에 대해 금융리스가
성립하는지 아니면 운영리스가 성립하는
지를 판단하는 것이 핵심적인 쟁점이 된
다.
일반적으로 자산은 일방(임차인,
lessee)이상대방(임대인, lessor)으로부
터리스(임대)할수있다. 여기에는금융
리스(finance lease)와 운영리스
(operating lease)라는두가지형태의리
스를구분할수있다. 금융리스는자산소
유에 따른 모든 위험과 보상을 임차인
(lessee)에게 실질적으로 이전하는 리스
로서 정의된다. 그 외의 모든 리스는 운영리스가
된다. <표1>은금융리스와운영리스의내용을명
확하게 설명하고 있다.
정부가 자산의 법적 소유권을 갖고 있지는 않지
만경제적소유권을보유하고있다면, 즉수선유지
와 같은 소유권 위험을 부담한다면 이는 금융리스
가된다. 금융리스는법적소유자(the lessor)가새
로운경제적소유자(the lessee)에게융자금을제
공하고, 경제적소유자는그금액을사용하여임대
인(the lessor)으로부터 자산을 구입하는 것으로
간주된다. 금융리스하에서 정부가 민간사업자(자
산의법적소유자)에게지급하는지급금은서비스
대가, 이자뿐만아니라부채잔액을감소시키는채
무상환금을 포함한다.
정부의 금융리스 채무(finance lease debt)는
정부가 경제적으로 소유하는 자산에 대하여 리스
화물 트럭을 이용하는 기업을 생각해보자. 이 기업은 세 가지
대안을 가지고 있다. 여러 가지 방법으로(현금 또는 은행융자
를통해) 트럭을구입하거나, 또는두가지방법(금융리스또는
운영리스)으로 트럭을 리스 받을 수 있다. 기업이 1년 이내의
단기간동안트럭을리스받고이기간동안당해기업(임차인,
the lessee)이 트럭에 대한 완전한 사용권을 갖는다고 가정하
자. 또한 리스 기간 동안에 트럭의 유지관리 책임은 트럭소유
자(임대인, the lessor)에게있다. 트럭은기간만료후임대인
(the lessor)에게정상적상태로반환된다. 이는운영리스인데,
왜냐하면 자산의 유지관리 책임과 가격변동에 대한 노출로 인
하여소유권의위험과보상이임대인(the lessor)에게있기때
문이다. 전기간에걸쳐 법적그리고경제적 소유권이모두임
대인(the lessor)에게있다. 그런데기업이장기간에걸쳐예컨
대10년동안트럭을리스받고이기간동안트럭을완전하게
사용하며 또 트럭에 대해 유지관리 책임을 진다고 가정하자.
당해트럭은이기간동안거의대부분소모된다(즉최소가액으
로 감가상각된다). 이는 금융리스가된다. 법적 소유권은항상
임대인(the lessor)에게 있지만 경제적 소유권은 트럭을 사용
하는 기업으로 이전된다. 금융리스하에서는 소유권의 위험과
보상은 실질적으로 임차인(the lessee)에게 이전된다.
자료: Chesson and Maitland-Smith(2006) 참조.
_ 금융리스와 운영리스에 대한 설명
112 국토연구 제67권 (2010. 12)
지급금을미래에지급해야하는부채가된다. 따라
서 금융리스를통해 정부는 부채와함께 자산을 동
시에가지게된다. 또한자산이운영되기이전에는
정부가 자산의 경제적 소유자가 아니기 때문에 운
영 중인 자산에 대해서만 정부의 금융리스 부채가
나타난다.
금융리스 채무는 자산과 함께 정부부문의 대차
대조표에 포함되어야 한다는 사실은 UN의 1993
SNA 지침에설명되어있다. 그러나민간투자사업
을 금융리스로 간주할 것인지에 대한 구체적 처리
방법이명확하게설명되어있지는않았다. 민간투
자사업에서 자산의 위험과 보상을 대부분 부담하
는 당사자가 경제적 소유자가 될것인데 이를 판단
하는 기준은 무엇인가?
유럽연합(EU)은1995년 국가및지역회계에관한
유럽체계(ESA95, European System of National
and Regional Accounts)를 발간하였다. 유럽연
합의 경제 및 화폐통합을 원만하게 이루기 위해서
는 제반 의사결정의 기초가 되는통계적 방법이 회
원국 상호간에 일관성 있고 신뢰할 수 있어야 한
다.7) ESA95는회원국들의경제에대해일관성있
고, 신뢰할 수 있으며, 비교가능한 계량적 설명을
하기위하여적용되어야할개념, 정의, 분류및회
계규칙의 명확성과 정확성 그리고 방법상의 조화
를 이루기 위한 노력의결과라 할 수 있다. ESA95
는 정의, 회계규칙, 분류 등에 대하여UN의1993
SNA지침과 거의 완벽하게 일치한다.
그런데유럽연합은2002년에추가적인통계지
침, 정부수지와 정부채무의 ESA95 지침(MGDD,
ESA95 Manual on government deficit and
debt)을 발간하였다. 마스트리히트조약제104조
에 의하면 과도한 재정적자와 정부채무가 규제되
기때문에 이의 평가가개별 국가에 재량적으로 맡
겨질수는없었다. 따라서유럽연합은MGDD 지침
을 통하여 마스터리히트 조약의 준수와 관련하여
재정적자와 정부채무를 계산하는 데 필요한 실무
적 기준을 보충하였던 것이다. 이 지침은 여러 국
제기준과 지침 가운데에서 재정지표 평가와 관련
된 제반 쟁점들을 해소하는 가장 구체적인 내용을
담고 있었다.MGDD지침초판은2002년에발간되었지만그
후추가적보충내용을담고있는장들이2003년과
2004년에 각각 발간되었다. 이들을 묶어 제2판이
라고 한다. 보충적 내용들로는, 2003년에 발간된
공기업에 대한 자본주입의 기준(Chapter on
Capital injections into public corporations)과
일반정부의 자산유동화 기준(Chapter on
Securitisation operation undertaken by
general government), 그리고 2004년에 발간된
펀드식 연금제도의 분류와 재정에 대한 영
향(Chapter on Classification of funded
pension schemes and impact on government
finance), 연금채무 이전 관점의 정부에 대한 정
액지급금(Chapter on Lump sum payment to
government in the context of the transfer of
pension obligations), 정부와 비정부기관 사이의
장기계약(Chapter on Long-term contracts
between government units and non-
government partners) 등이 있다.
MGDD지침은ESA95 지침과달리유럽연합내
에서 법률적 효력을 갖고 있는 것은 아니다. 다만
7) EUROSTAT(1996), ESA95 지침의 머리말(Foreword) 참조.
민간투자사업에 대한 정부회계 개선방안 113
유럽연합이정부통계의 중요성을 감안하여 시대의
변천에 따라 실무적 권고사항들을 정리하고 있는
것이다.8) 그러나 전세계적으로볼때 이들은국별
정부회계 및 통계의 일관성을 유지하기 위해 공식
적인 기관에서 시도하는 가장 앞선 노력으로 인정
될 수 있을 것이다. 2004년 유럽통계청이 발간한
정부와 비정부기관 사이의 장기계약(Chapter on
Long-term contracts between government
units and non-government partners)은 민간투
자사업의 회계처리 기준을 구체적으로 규정하고
있다. 민간사업자가 당해 민간투자사업(PPPs)에
서 나타나는 위험 대부분을 부담하고 있다는 강력
한 증거가 있는 경우에만 정부의 부채로 간주되지
않는다고 지적하고 있다. 여기서 위험은 완공지
연, 규격미달, 추가비용 등과 관련되는 건설위험
(construction risk) , 산출물의 물량과 품질과 관
련되는 가용위험(availability risk) , 수요변동과
관련되는 수요위험(demand risk) 등 세 가지를
의미한다.
MGDD지침에 의하면, 민간투자사업의 자산은
다음 조건 중 두 가지 모두 충족될 때 정부의 부외
(off-balance) 자산으로 분류된다. 민간사업자가
건설위험을 부담하며 가용위험을 부담하거나, ①
또는 ② 건설위험을 부담하면서 수요위험을 부담
할때운영리스로간주된다. 운영리스하에서는정
부가 민간사업자로부터 서비스를 구입하는 것으로
간주된다. 그러나 만약 이 두 가지 조건이 충족되
지 않는다면 당해 자산은정부의경제적 소유로 간
주되어금융리스로처리되어야한다. 두가지조건
의 충족여부가 애매한 경우에는 민간사업자의 차
입에 대한 보증뿐만 아니라 계약종료 시의 자산처
리 등도 추가로 감안해야 한다.
IMF는정책결정자와분석자들이정부부문의재정
운영·재정상태·유동성의 변화를 일관성 있고 체
계적인 방법으로 연구하는 데 필요한 세계 각국의
재정통계(Government Finance Statistics
Yearbook)를 매년 발간하고 있다. IMF는 재정통
계의 작성을 위한 지침(A Manual on Government
Finance Statistics, 이하 GFSM)을 1986년에 이
어 2001년에발간하여정부부문의성과를분석하
고 평가하는 데 필요한 종합적인 개념적·회계적
구조를제시하고있다. 2001년GFSM지침에서는
민간협력사업의 장기계약에 관한 회계처리에 대해
서는 특별한 명시적 규정을 두고 있지 않다.
그런데2000년대이후재정통계의투명성그리
고이의국가간비교가전세계적으로상당한관심
을끌게되었다. 1990년대후반부터세계각국에서
전개된 정부개혁 및 재정개혁의 경험을 통해 재정
통계의 투명한 공개가 정부개혁에 매우 중요하다
는사실이부각되었다. IMF는2007년재정투명성
지침(Manual on Fiscal Transparency)을 발간하
였는데, 여기서 재정통계의 작성 및 공개에 대해
여러 가지 원칙들을 정리하였다. 이들은 2001년
GFSM 지침을보완하는성격으로이해할수있는
데, 여기서는 민간투자사업 장기계약의 회계처리
를 명시적으로 언급하고 있다.
IMF는 민간투자사업이 실질적으로 정부의 재
정부담을 초래하면서도 정부회계의 미비를 이유로
제반 공공투자가 예산외로 처리되고 정부의 대차
대조표에서 장부 외 부채로 처리되는 관행을 비판
하였다. 민간투자사업을통해나타나는정부의계
약상 지급의무는 중기적인 재정운영에 영향을 주
8) EUROSTAT 홈페이지(http://epp.eurostat.ec.europa.eu), 재정통계(Government Finance Statistics)의 Methodology 참조.
114 국토연구 제67권 (2010. 12)
고정부지출의신축성을저하할것이다. 특히정부
가 민간사업자의 자금조달을 보증하는 경우 숨겨
진비용을초래하여, 경우에따라서는정부의전통
적 재정사업의 자금조달 비용보다 더 높은 비용을
부담할 수 있음을 지적하고 있다.
더구나 IMF의 재정투명성지침에서는 2004년
유럽연합의 회계처리 기준을 다소 느슨한 기준이
라고비판하고있다. (유럽연합의) 기준은민간투
자사업의 자산을 민간부문으로 간주하는 데 경도
되어있기때문에비판받고있다. 많은국가에서는
민간투자사업의 자산을 관례적으로 정부자산에 계
상하고, 또이들을공공투자또는금융리스로회계
처리하고 있다. …(중략)… 대형 프로젝트의 부실
에따른, 또는필수적인사회기반시설서비스를제
공해야한다는정치적압력때문에, 정부는계약상
의 위험보다 더 많은 위험을 실질적으로 부담하게
될것이다. 9) 그러나IMF는민간투자사업에대한
정부의 회계 및 통계원칙이 아직 확립되지 않았음
을 인정하며 각국이 자율적으로 회계기준을 마련
할필요성을인정하고있다. 다만이들회계기준은
공공부문과 민간부문 사이의 위험배분 형태에 좌
우될 것임을 강조하고 있다.
2000년대이후세계각국의경제통계에대한비교
가능성이 중시되면서 2003년 UN 통계위원회
(Statistical Commission)는 1993년 SNA지침의
개정필요성을제기하였다. 2008년개정지침초안
이 공개되었으며 그 내용이 최종 확정되며 발간된
것은 2010년인데, 이를 2008년 SNA지침이라 한
다. SNA지침은 UN이 EU 집행위원회, IMF,
OECD, 세계은행등과공동으로발간하였는데, 이
들은 세계 각국 정부가 공식적으로 참여하는 국제
기구이기 때문에 이는 국민경제에 대한 가장 기본
적인 회계 및 통계기준이라 할 수 있다.
2008년 SNA지침에서는 민간투자사업의 회계
처리기준을 명시적으로 규정하고 있다. SNA지침
은전 세계적으로 국민경제에 대한 회계및 통계처
리의 최상위 지침이기 때문에 여기에 민간투자사
업의 회계기준이 명시되었다는 것은 곧 세계 각국
이 민간투자사업에 대해 금융리스 여부를 반드시
판단해야 한다는 것을 의미한다.
2008년SNA지침은민간투자사업의위험을크
게 자산획득상의 위험과 자산운용상의 위험으로
구분하고 있다. 전자는 자산의 설계·품질·규
모·유지관리에 대한 정부통제의 정도와 건설위
험을, 후자는 공급위험, 수요위험, 잔여가치와 진
부화에 따른 위험, 가용위험 등을 포함하고 있
다.10) 이들각각의위험을정부와민간사업자가 어
떻게 분담하고 있는가에 따라 회계처리 여부가 달
라진다는 것이다.
여기서건설위험은준공연기, 규격서또는건축
규정의미준수, 제3자에대한지급을유발하는환
경및 기타위험 등으로 추가비용이 발생할 가능성
을의미한다. 공급위험은정부가민간사업자, 생산
되는서비스, 서비스의가격등을통제하는정도를
반영하고, 수요위험은서비스수요가예상을초과
하는지 아니면 미달하는지의 가능성을 의미하고,
잔여가치와 진부화에 따른 위험은 계약 만료에 따
라 민간사업자가 자산을 정부로 이전할 때 합의한
가격과 자산가치가 서로 다르게 될 위험을 나타내
9) IMF(2007), 문단 96과 문단 97 참조.
10) UN(2008), 2008년 SNA지침의 문단 22.158 참조.
민간투자사업에 대한 정부회계 개선방안 115
고, 가용위험은서비스의물량또는품질이계약에
명시된기준을충족하지못할 때나타나는비용 추
가 또는 벌금 징수의 가능성을 의미한다.
그런데2008년SNA지침은이들각각의위험을
정부또는 민간사업자가어느 정도로 부담할때 금
융리스로 간주되어야 하는지에 대해 명시적인 언
급은 하지 않고 있다. 모든 상황에 대해 사전적으
로 또일률적으로 규정할수 있는기준을 마련하는
것이쉽지 않기때문에각국이 나름대로 기준을 정
하여 계약조항을 체계적으로 해석할 필요성을 지
적하고 있을 뿐이다.
IV. 민간투자사업 정부회계 개선방안
앞의제III절에서살펴본바와같이, 민간투자사업
을 금융리스로 간주하여 이들에 대한 정부지원 또
는 지급금을 정부채무로 회계처리하는 기준이 구
체적으로 명확하게 제시된 것은 유럽연합의 기준
이그나마유일하다고할수있다. 본절에서는유
럽연합의 기준에 비추어 우리나라 민간투자사업이
금융리스로 간주될 수 있을 것인지 여부를 조명하
고자 한다.
유럽연합의 기준에 의하면, 민간투자사업에서
나타나는 시설물은 다음 조건 중 두 가지 모두를
충족할 때 운영리스 또는 정부의 부외
(off-balance) 자산으로 분류된다. 민간사업자가
건설위험을 부담하며 가용위험을 부담하거나, ①
또는 ② 건설위험을 부담하면서 수요위험을 부담
할 때 운영리스로 간주되어 정부의 자산으로 간주
되지않는다. 따라서이러한운영리스에대한정부
의 재정지원 또는 지급금은 당해 현금지출이 나타
나는연도에세출로서기록될것이다. 운영리스하
에서는 정부가 민간사업자로부터 서비스를 구입하
는 것으로 간주되기 때문이다.
그런데 앞에서 언급한 두가지조건이충족되지
않는다면 당해 자산은 정부의 경제적 소유로 간주
되어금융리스로처리되어야한다. 이경우민간투
자사업의 시설물은 정부의 비금융자산이 되고 동
시에 정부의 민간사업자에 대한 추정융자금은 정
부의부채로서기록되어야한다. 여기서추정융자
금은 정부가 민간사업자에게 지급해야 할 미래의
모든 지급금을 추정하여 합산한 금액으로 생각될
수 있을 것이다.11)
금융리스인가 아니면 운영리스인가에 대한 판
단은 기본적으로 건설위험, 가용위험, 수요위험의
부담을중심으로판단되어야하지만, 애매한경우
에는 민간사업자의 차입에 대한 보증뿐만 아니라
계약종료 시 자산처리 등의 위험도 추가로 감안되
어야 한다. 이제 우리나라의 수익형 민자사업
(BTO)에 대한 표준실시협약을 건설위험, 가용위
험, 수요위험 그리고 기타의 중요 위험에 관한 사
항을 분석하기로 한다.
우선 건설위험의 경우 민간사업자가 부담하는
것으로 판단할 수 있다. 시설물의 공사비, 공사기
간 등의 변경위험은 원칙적으로 민간사업자가 부
담하고있다. 그리고이들외에공사의착수, 공정
관리, 설계·공사의 도급, 도급·하도급계약으로
인한 책임, 위험물 및 지장물, 문화재, 보험가입,
민원처리, 환경 및 안전관리, 공사책임감리 등도
모두민간사업자가부담하고있다. 이러한사실은
11) 금융리스로 간주되면 정부가 지급해야 할 금액의 현재가치를 금융부채로 볼 것인지 아니면 시설물의 전체 비용을 금융부채로
볼 것인지에 대해서는 아직 분명하지는 않음.
116 국토연구 제67권 (2010. 12)
표준실시협약에서 공사비와 공사기간에 관한 규정
을정리한<표2>에서분명하게드러난다고할수
있다. 그런데민간사업자의공사비조달을원활하
게 하기 위하여정부 또는 공공기관이 보증을 제공
하는 경우 건설위험 전부를 민간사업자가 부담한
다고 보기는 어려울 것이다.
시설물의 가용위험은 당해 시설물에 의한 서비
스가 민간사업자에 의해 제공되지 않을 때 정부가
부담하는책임의정도로부터판단될수있다. 예컨
대 민간사업자가 정당한 사유 없이 시설물 서비스
를 제공하지 않을 때 정부가 당해서비스를계속하
여 제공할 책임을 부담하는 경우 가용위험은 정부
가부담한다고할수있다. 반면정부가시설물서
비스를 계속하여 제공할 필요가 없는 경우 가용위
험은민간사업자가부담할것이다. 가용위험을민
간사업자가부담한다면 민간사업자가 협약을 해지
할 때에도 정부는 당해 사업자를 무조건적으로 보
상해 줄 필요가 없을 것이다.
정부가 가용위험을 부담하는가의 여부는 BTO
사업의 실시협약에서 매수청구권과 해지 시 지급
금이 어떻게 규정되어 있는가에 따라 상당한 정도
의차이가있을것이다. 만약민간사업자가정당한
이유 없이 사업을 중지하는 경우에도 민간사업자
가 매수청구권을 행사하고 정부가 해지시지급금을
지급한다면. 정부가 가용위험을상당한정도부담
하는것으로생각되어야할것이다. 민간사업자가
정부에 매수청구권을 요청하고, 매수청구권에 의
한 해지시지급금은 실시협약에서 정한 대로 산정
되지만 합의되지 않는 경우 중재기관에 의해 산정
된다면, 정부가 궁극적으로시설물서비스를제공
하는책임, 즉가용위험을부담하는것으로생각될
수 있을 것이다. 더구나 정부가 당해 시설물의 서
비스 제공에 대해 상당한 정치적 책임을 부담한다
면 실시협약의 내용에도 불구하고 정부는 가용위
험을 부담할 수밖에 없을 것이다.
BTO사업에서 수요위험은 사용료수입 보장 및
환수의 정도에 따라 민간사업자가 부담하기도 하
고 또는 정부가 부담하기도 한다. 만약 상당한 정
도로 최소운영수입보장과 같은 사용료수입 보장
및환수에관한규정이있는경우수요위험은정부
가부담한다고볼수있을것이다. 만약그렇지않
고 최소운영수입보장이 매우 제한적으로 실시협약
제12조(총사업비 및 총민간사업비)
총사업비는<별표 > (총사업비)와같이
년 월 일불변가격기준금 [ ]억원이며, 총사
업비에서건설보조금금[ ]억원을제외한금[ ]억
원을총민간사업비로한다. 총사업비는본협약에정
한 경우를 제외하고는 변경할 수 없다.
제13조 (총사업비 변경)
다음 각 호의 사유가 발생하여 본 협약에서 결정
된 총사업비의 조정이 필요하다고 판단되는 경우 양
당사자가 상호 협의하여 총사업비를 변경할 수 있다.
1. 건설기간 중 물가변동률을 현저하게 상회하거나
하회하는 공사비 등의 변동
2. 주무관청의 귀책사유 또는 불가항력사유로 인하
여 총사업비가 증감되는 경우
3. 공사비에 직접적으로 영향을 미치는 법령 등의
제 개정으로 인하여 총사업비가 증감되는 경우
4. 기타 주무관청의 요구로 인하여총사업비가 증감
되는 경우
생략
제19조 (공사비)
공사비는<별표 > (총사업비)에명시된바와같이
년 월 일불변가격기준금[ ]억원으
로 한다.
제20조(공사기간)
본 사업시설의 공사기간은 공사착수일로부터
일로 한다.
제 조(총사업비의 변경) 제1항, 제3항 각 호의
사유에 의거 공사기간 연장 또는 단축이 필요한
경우그에상응한 만큼제1항의공사기간을연장
또는 단축한다.
주무관청의 귀책사유, 불가항력 사유, 기타 주무
관청이 인정하는 사유로 인하여 사업시행자가 공
사의 착수시기 또는 공사기간의 연장을 요청하고
주무관청이 이를 인정하는 경우 제1항의 공사의
착수시기 또는 공사기간을 조정할 수 있다.
_ BTO 표준실시협약의 공사비 규정 설명
민간투자사업에 대한 정부회계 개선방안 117
에 규정된다면 수요위험은 민간사업자가부담한다
고 볼 수도 있을 것이다. 결국 최소운영수입에 대
한 정부의 보장정도가곧 정부의수요위험정도를
좌우할것이다. <부표1>은1999년부터2004년사
이에 시행된 BTO사업 중에서 최소운영수입이 보
장된 약 50여 개의 사업과 이들의 민간사업비 약
11조원을정리하고있는데, 이들은금융리스로분
류되어 정부부문의 부채로 회계처리되어야 할 가
능성이 매우 높다고 생각된다.
임대형 민자사업(BTL) 표준실시협약에서도 건설
위험은 민간사업자가 부담하는 것으로 판단할 수
있다. 시설물의공사비, 공사기간등의변경위험은
원칙적으로 민간사업자가 부담하고 있기 때문이
다. 그리고 이들 외에 설계·공사의 도급, 관련 법
령 및 성과요구수준의 준수, 도급·하도급계약으
로 인한 책임, 공사의 착수, 공정관리, 위험물 및
지장물, 문화재, 보험가입, 민원처리, 환경및안전
관리, 공사책임감리 등도모두민간사업자가부담
하고 있다.
임대형민자사업(BTL)의시설물은준공과동시
에주무관청에귀속된다. 정부는당해시설물을활
용하여 정부가 제공하고자 하는 공공서비스를 생
산제공하는데, 민간사업시행자는시설물의유지
관리를담당한다. 여기서유지관리는시설물의유
지, 청소·보안경비, 환경위생관리 등이며 부속시
설에 대해서만 운영을 직접 담당한다.
따라서 임대형 민자사업 시설물의 주된 운영은
정부가담당하고, 정부는민간사업시행자에게시
설물에 대한 임대료 성격의 금전을 제공하게 된다.
이는 정부가 시설물의 운영에 관한 책임을 부담하
는 것을 의미하여 시설물의 가용위험과 수요위험
을모두정부가부담하는것이라할수있다. 임대
형 민자사업에서는 가용위험과 수요위험을 정부가
부담하고 있다는 사실에 대해서는 별 이견이 없는
것으로생각된다. 2008년과2010년에개정된민간
투자법 제7조의2, 제7조의3, 제7조의4 그리고 제
24조의2는 모두 이러한 인식을 반영하는 것이라
할수있다. 그리고2010년2월기획재정부국가회
계제도심의위원회에서 제시된 민간투자사업
(BTO·BTL) 회계처리지침 역시임대형민자사업
에대한 자산 취득원가를 정부의 기타의 장기미지
급금으로처리하고있다. 이는금융리스로간주하
는 회계처리와 비슷하다고 할 수 있다.
V. 맺음말
1990년대에들어영국의 PFI를비롯하여세계각
국이 사회기반시설에대해 민간투자사업을 활성화
하면서 이의 회계처리가 중요한 관심사로 대두하
였다. 정부가사회기반시설을민간의전적인위험
부담과 책임하에서 무상으로 확보한다면 이는 단
순한기부채납으로간주할수있다. 그런데민간사
업자가 사회기반 시설물을 건설하여 제공하지만
정부가 이 과정에서 상당한 위험과 함께재정적 책
임을부담한다면, 금융리스로간주되어야한다. 다
시말해 당해시설물을획득하기위하여정부가 총
사업비를 차입하고 이를 상환하는 방법으로 민간
투자사업을이해해야한다는것이다. 이러한시각
하에서 유럽연합은 건설위험, 가용위험, 수요위험
의 세 가지 측면에서 민간투자사업을 금융리스로
간주할 수 있는 구체적인 회계기준을 제시하였다.
이후IMF는유럽연합의이러한기준이다소느
슨한 것이라고 비판하였으나 구체적인 기준을 제
시하는 데까지 이르지는 못하였다. 대신 2008년
SNA지침은 민간투자사업의 회계 및 통계처리의
118 국토연구 제67권 (2010. 12)
중요성을 인식하여 금융리스를 판단하는 데 관련
되는 중요한 위험들을 자산획득상의 위험과 자
산운용상의 위험으로 구분하여 개별적으로 검토
할 것을 요구하고 있다. 그리고 전자는 다시 정부
통제의정도와건설위험의측면에서, 후자는공급
위험, 수요위험, 잔여가치와 진부화에 따른 위험,
가용위험등으로구분하고있다. 2008년SNA지침
은 이들 다양한 위험들을 체계적으로 평가하여 민
간투자사업의 금융리스 여부를 판단하도록 요구하
고 있지만, 더 이상 구체적인 기준을 제시하지는
않고 있다.
본 논문은 지금까지발간된국제적기준가운데
에서 가장 구체적인 내용을 담고 있는 유럽연합의
기준을중심으로우리나라의수익형(BTO), 임대형
(BTL) 민간투자사업을조명하였다. 임대형민간투
자사업에서는 민간사업자가 건설위험을 부담하지
만 가용위험과 수요위험은 정부가 부담하기 때문
에 이를 금융리스로 간주하는 데 별 이견이 없을
것이다. 그런데수익형(BTO) 민간투자사업에서도
매수청구권, 해지시지급금, 최소운영수입보장 등
의 내용에 따라 정부가 실질적으로 수요위험과 가
용위험을부담할수도있다. 우리나라는2010년2
월 마련한 민간투자사업 회계처리지침에서 BTO
사업에 대해서는 금융리스와 함께 정부부채를 인
정하지않고있다. 따라서BTO사업의개별실시협
약 내용들을 분석하며 국제기준에 부합하는 보다
일반적 기준을 마련해야 할 것이다. 이 과정에서
특히유의해야할점은2008년SNA지침이유럽연
합의 기준보다 더 엄격한 기준을 요구하고 있다는
것이다.
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• 논문 접수일: 2010. 9.30
• 심사시작일: 2010.10.18
• 심사완료일: 2010.11.24
120 국토연구 제67권 (2010. 12)
Fiscal Accounting for PPPs in Korea
A fiscal accounting and reporting standard has not yet been developed for PPPs In
Korea. International statistical and accounting guidelines, e.g., SNA(System of National
Accounts), GFSM(Manual on Government Finance Statistics), MGDD(Manual on
Government Deficit and Debt), tend to allocate the ownership of the PPP assets to either
the public or the private partner, depending on a determination of how risks are
apportioned between the two sectors. MGDD is the most specific guidelines for a fiscal
accounting for PPPs, saying a private partner will be assumed to bear the balance of
PPP risk if it bears most construction/performance risk or demand risk.
This paper applies Eurostat's MGDD to Korean PPPs, analyzing PPP risks in terms
of the model contracts presented by PIMAC, Korean agency responsible for enhancing
fiscal productivity through efficient and transparent public and private infrastructure
investment management.
민간투자사업에 대한 정부회계: 2008 SNA지침 발간을 계기로
1994년에 본격 도입된 우리나라의 민간투자제도는 10년 이상의 장기계약을 기초로 공공사업을
시행하는 방법으로서 단년도 위주의 행정명령 방식의 전통적 위임사업 방식과는 크게 다르다.
특히 2000년대 초반부터 민간투자사업이 활성화된 가장 중요한 이유는 최소운영수입보장, 정부
지원 등 다양한 재정지원이 적극적으로 이루어졌기 때문이다. 그런데 이러한 재정지원 때문에
민간투자사업은 재정부담을 미래로 전가하는 투명하지 않은 제도라는 비판이 동시에 제기되었다.
민간투자제도가 장부 외 부채를 초래한다는 비판을 불식하기 위해서는 민간투자사업에 내재하는
각종의 위험을 분석하여 그것이 정부의 금융리스인지 여부를 판별해야 한다. 다시 말해 정부가
자금조달의 수단으로 민간투자사업을 시행하고 있다면 일종의 금융리스로서 이는 정부의 채무로
회계처리되어야 한다.
본 논문은 UN의 국민계정(SNA)지침, IMF의 재정통계지침(GFSM), 유럽연합의 재정적자와
채무지침(MGDD) 등의 내용을 조명한 후, 이들 중에서 가장 구체적인 기준을 적시하고 있는
MGDD지침을 우리나라에 적용하여 금융리스 여부를 가늠해보았다. BTL뿐만 아니라 BTO의 경
우에도 최소운영수입이 보장되는 많은 사업들이 금융리스로 간주될 수 있는데, 이러한 결론은
2010년 2월 정부가 마련한 민간투자사업 회계처리지침 의 개선을 요구하는 것이다.
민간투자사업에 대한 정부회계 개선방안 121
[부록]
사업명
민간
사업비
(억 원)
수입
보장비율
(%)
사업명
민간
사업비
(억 원)
수입
보장비율
(%)
서울외곽순환(일산-퇴계원)
고속도로 10,293 90 서울 용마터널 1,078 80
목포신외항 472 90 보성군 회천·벌교 하수종말처리시설 71 75
인천 문학산터널 617 90 광주 제2순환도로 4구간 1,368.86 80
인천 철마산터널 427 90 전라북도 환경기초시설 607.88 47
대구-부산 간 고속도로 13,784 90 서수원-오산-평택 간 고속도로 6,084 60~80
인천 만월산터널 745 90 김포시 고촌-월곶 간 도로 1,319 90
천안-논산 간 고속도로 10,199 90 서울-춘천 간 고속도로 10,011 60~80
인천국제공항 고속도로 13,422 90 수도권 매립지 773 90
인천북항개발 고철부두(인천제철) 640 90 고양시 벽제 및 일산 하수처리장 185.76 80
인천북항개발 고철부두(동국제강) 293 90 광주 제2순환도로 3-1공구 1,085.44 90
인천국제공항 급유시설 1,038 90 부산시 음식물 쓰레기 자원화시설 109.48 80
광주 제2순환도로 1구간 1,480 85 시흥도리-인천남동 간(제3경인) 4,809.2 75~90
광주 제2순환도로 3구간 1공구 1,085 90 파주시 문산 하수도 84.32 90
왜관 하수종말처리장 175.7 68 평창군 진부·대화 하수종말처리장 30 60~80
인천 송도 만수 하수종말처리장 856 80 논산시 생활폐기물 소각시설 65.7 60~70
강남순환 도시고속도로 5,315 90 경주시 외동·건천·양남 하수처리장 140 70~75
목포신외항 472 90 영덕-양재 고속도로 7,742 70
마산항 1-1단계 1,363 70~90 신분당선 5,981 70~80
화성시 하수처리시설 218.43 59 인천부학 일반부두(3선석) 831 65~85
마창대교 1,887 80 평택항 내항 동부두(#1, 2, 3) 1,064 65~85
전주하수처리장 92 90 김천시 환경기초시설 133.9 55~75
수도권매립지 매립가스 자원화사업 773 90 포천시 슬러지 유동상 소각시설 22 60~80
포항영일만 신항개발(1-1단계) 1,446 90 전주시 하수처리장 90 90~110
울산신항개발(1-1단계) 1,627.5 80~90 용인시 하수처리시설 508 55~75
평택시 하수종말처리장 453 52.1 광양항 여천일반부두 n.a 70
인천북항(2-1단계) 1,325 60~80 합계 114,693.17 -
자료: 국토연구원 민간투자지원센터. 2005. 1999-2004 민간투자지원센터 백서. 경기 : 국토연구원.

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